BT方式在基礎設施項目中的應用研究王 灝[1] BT方式廣泛應用于國外大型基礎設施工程建設，但在國內基礎設施領域，尤其在軌道交通建設中尚屬于一種新型的融資建設方式。本文對BT方式進行了深入分析，并結合作者的實際操作經驗，提出了BT項目的具體實施方式、注意的問題及政策建議。 一、對BT方式的理解 （一）BT的概念及意義 1、BT的概念 BT（Build-Transfer）即建設-轉讓，是由業主通過公開招標的方式確定建設方，由建設方負責項目資金籌措和工程建設，項目建成竣工驗收合格后由業主回購，并由業主向建設方支付回購價款的一種融資建設方式。 2、采用BT方式的意義 和傳統的投資建設方式相比，采用BT方式具有一定的優勢： 1、采用BT方式可為項目業主籌措建設資金，緩解建設期間的資金壓力。同時，通過成立BT項目公司，項目建設方可采用項目融資的方式實現表外融資，可有效提高資金使用效率，分散投資風險。 2、采用BT方式可以降低工程實施難度，提高投資建設效率。BT項目由建設方負責工程全過程，包括工程前期準備、設計、施工及監理等建設環節，因而可以有效實現設計、施工的緊密銜接，減少建設管理和協調環節，實現工程建設的一體化優勢和規模效益。 3、BT方式一般采用固定價格合同，通過鎖定工程造價和工期，可有效的降低工程造價，轉移業主的投資建設風險。 4、BT項目回購資金有保證，投資風險小。BT方式通過設置回購承諾和回購擔保的方式，可降低投資回收風險，其投資回收期限較短。對大型建筑企業而言，BT項目是一種良好的投資渠道，通過BT方式參與工程項目的投資建設，既有利于避免與中小建筑企業的惡性競爭，又能發揮企業自身技術和資金的綜合優勢。目前，BT方式在國內基礎設施領域逐步開始應用，如北京地鐵奧運支線工程、上海地鐵南站站等。以作者組織實施的地鐵奧運支線工程為例，通過采用BT方式，中標價格較概算價格降低20%以上，節約資金3.3億元,實現了選擇融資能力較強、建設水平高的企業建設地鐵奧運支線工程的預期目的。 （二）BT方式的法律特征 目前，我國尚無BT的專門立法，筆者認為，BT是一種新型的融資建設方式，對基礎設施項目建設項目而言，BT方式具有獨特的法律特征。 1、BT參與主體的特殊性。參與BT項目的主體為業主和工程建設方，這兩方主體均具有特殊性。在基礎設施項目建設中，業主為特殊主體，即政府、政府組成部門，或者政府投資設立并承擔基礎設施建設職能的國有企業。建設方主要為具備一定投融資能力和建設資質的投資公司、建筑企業等。 2、BT投資客體的特殊性。其特殊性在于：一是BT項目的客體大部分為基礎設施和公用事業，如城市軌道交通、橋梁、公路等，不同于其他投資項目，屬于社會公益事業，政府對其享有的建設權和所有權；二是BT投資客體的所有權存在轉移性，即業主通過合同方式把某一重大項目的投資、建設的權利和責任讓給建設方，建設方在合同規定時間內，擁有該項目的所有權，項目竣工驗收合格后，業主回購項目并獲得項目所有權。 3、BT參與主體法律關系的復雜性。BT項目涉及融資、投資、建設、轉讓等一系列活動，參與人包括政府、項目業主、建設方、施工企業、原材料供應商、融資擔保人、保險公司以及其他可能的參與人，從而形成了眾多參與人的紛繁復雜的法律關系。 4、BT方式所涉及當事人的權利義務關系是通過合同確立的，其中包括貸款合同、建設合同、回購協議、回購資金擔保、完工履約擔保以及聯合體協議等，是一系列合同的有機組合。 （三）BT方式與墊資承包的區別 有人認為，BT就是“帶資承包”。實際上，BT方式與墊資承包有較大區別，主要表現在以下幾個方面： 1、合法性 建設部、國家計委、財政部早在1996年6月4日就作出《關于嚴格禁止在工程建設中帶資承包的通知》，其中提到：“任何建設單位都不得以要求施工單位帶資承包作為招標條件，更不得強行要求施工單位將此類內容寫入工程承包合同施工單位不得以帶資承包作為競爭手段承攬工程”。國家發改委等7部委30號令《工程建設項目施工招標投標辦法》中明確規定，“招標人不得擅自提高履約保證金，不得強制要求中標人墊付中標項目建設資金”。由此可以看出，墊資承包實質上違背了現行法律法規的規定，是一種違法違規行為。而在建設部2003年發布的《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》中提到，鼓勵工程總承包企業按照BT方式組織實施具備條件的建設項目。 2、資產的隸屬關系 BT項目的回購實質上是一種資產轉讓行為。在建設期間，工程資產所有權歸建設方所有，回購完成后，工程資產所有權轉移給業主所有。而在墊資承包中，工程資產所有權均歸業主所有，施工企業在建設期間不擁有項目所有權。 3、投資風險 BT項目一般需由項目建設方或地方政府出具項目回購承諾函，以及第三方（一般為銀行）提供項目回購擔保函，因此，項目建設方的投資收回有保障，投資風險較小。而在墊資承包方式中，項目業主一般不能出具類似的擔保，同時，由于工程資產所有權屬于項目業主，一旦項目資產被銀行清算，承包方所墊資金將很難收回，風險很大。 二、BT項目的實施方式 （一）采用BT方式的前提條件 基礎設施項目采用BT方式，應具備以下幾個基本條件： 1、前期工作深入，設計方案穩定，建設標準明確。 2、工程建設難度適度，建設風險較小。 3、業主應具有充足的回購能力，能提供回購承諾函及相應擔保。 4、工程規模適當，投資額度應在潛在投標人可承受的范圍內。 5、項目成本應該能夠較為準確的估算，以便于投標人估算和控制投資成本。 （二）BT的幾種實施方式 在實踐中，根據項目的具體情況，可采用以下幾種BT實施方式： 1、完全BT方式 完全BT方式是指通過招標確定項目建設方，建設方組建項目公司，由項目公司負責項目的融資、投資和建設，項目建成后由業主回購的形式。此種方式的特點為： （1）對建設方無特殊資質要求，只要其具有較強的投融資能力即可。 （2）按照項目融資的方式進行融資。建設方采取成立項目公司的方式，以項目公司為主體籌措建設資金，項目建設方為項目公司的銀行貸款提供擔保，為便于項目公司融資，一般需業主出具回購承諾函及第三者回購擔保。 （3）在建設過程中，業主對工程的參與程度較小。在項目建設期間，項目公司履行業主職能，負責項目的建設管理，不直接參與項目施工。項目施工單位、設計單位以及監理單位由項目公司通過招標確定。業主的主要職責是確定項目建設標準、驗收標準和支付回購款項。項目運作示意圖如下：
完全BT方式適用于工程技術成熟、技術標準明確、投資規模較大，且業主無工程建設管理經驗或能力的工程項目。 此方式的主要優點為：一是有利于擴大投資者的選擇范圍；二是由BT項目公司作為主體進行融資，可降低投資者的投資風險，拓寬融資渠道；三是項目結構清晰，建設協調、管理的各個環節銜接緊密，業主進行工程管理的難度較?。凰氖墙ㄔO風險全部轉移給項目建設方承擔，業主的建設風險較小，同時，建設方具有較大的自主權和利潤空間。 2、BT工程總承包方式 BT工程總承包方式是指通過招標確定項目建設方，建設方按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、竣工驗收等實行全過程的承包，并承擔項目的全部投資，由業主委托指派工程監理，項目建成后由業主回購的形式。此種方式的特點為： （1）工程施工直接由建設方承擔，無須進行二次招標，項目建設方必須為同時具備投融資能力和相應建設資質的工程總承包企業或聯合體。 （2）業主直接和建設方簽署BT投資建設合同及工程總承包合同，一般不組建項目公司。 （3）業主通過聘請工程監理公司或設立工程監管機構等方式對建設方進行履約管理。項目運作示意圖如下： BT工程總承包方式適用于工程技術較為復雜、投資規模較大，且業主具有一定的工程建設管理經驗或能力的工程項目。 BT工程總承包方式的優點與完全BT方式基本相同，主要區別在于項目建設方必須同時具備投融資能力和施工總承包資質,且一般不成立項目公司。 3、BT施工承包方式 BT施工承包方式是指通過招標確定項目建設方，建設方按合同約定負責工程施工及投資，項目驗收合格后由業主回購的形式。此種方式的特點為： （1）工程施工直接由建設方承擔，項目建設方必須同時具備具有投融資能力和相應資質的建筑施工企業。 （2）項目規模較大，通常一個項目拆分成若干標段實施。業主直接和若干個建設方簽署BT投資建設合同。 （3）建設方只負責工程的施工，業主負責工程全過程管理，設計單位和監理單位的管理由業主直接負責。 此方式適用于工程技術難度較大、不確定因素多，且業主具備較強工程建設管理能力的項目。和傳統建設方式相比，此方式的主要區別在于由項目建設方負責工程的資金籌措。 （三）BT方式實施中應注意的幾個問題 BT方式的實施過程和傳統建設方式基本相同，在此不作詳細闡述，重點就實施中應注意的幾個問題進行簡要說明。 1、選擇合適的項目實施結構，兼顧參與各方利益 在確定項目實施結構前，首先要對建設項目的工程特點、前期工作情況、業主的需求和管理能力，以及潛在投資者進行深入分析，以選擇對應的實施方式。同時，項目實施結構應把握“放而不亂，管而不死”的原則，作到既能保證項目建設方一定的建設自主權，又能最大程度的保證工程質量，維護項目業主的利益。 2、嚴格投標人的資質標準，對投標聯合體各方的關系要有明確的約定根據建設項目的投資規模和建設特點，在項目招標時應對投標人的投融資能力和建設能力提出明確資質標準，投標人應具備承擔BT項目投資建設的能力和經驗。 同時，由于城市基礎設施項目投資大，項目實施難度大，在項目投標時，投標人常以組成聯合體的方式參與項目投標。但在項目實施時，由于各投標聯合體的利益不一致，經常會出現聯合體內部“扯皮”的問題，影響項目的順利實施。為避免此類情況的發生，在項目招標時，應在招標文件的聯合體協議中明確約定各聯合體成員的權利義務關系，特別是對各聯合體的出資額、負責的工程內容等情況要明確約定，避免“扯皮”情況的發生。此外，聯合體成員的定位要明確，要盡量引導優勢互補的企業組成聯合體。 3、完善監管體系，杜絕分包、轉包行為 在BT項目中，工程分包和轉包情況比較普遍，是影響項目工程質量的重要風險因素。為避免此類問題的發生，可采取以下措施：一是在招標文件中對項目的分包、轉包情況進行詳細和明確的約定，禁止隨意分包和轉包；二是建立健全監管體系，業主應組建監管機構，對工程分包情況進行嚴格管理。 4、扎實做好前期工作，明確建設標準和工程接口 要成功實施BT項目，必須在項目提出、規劃、可行性研究、投資者的選擇、規劃設計方案、開工建設等各個環節保持一致性和前瞻性，扎實作好項目前期工作，明確項目建設標準以及項目與外部工程的接口。項目前期工作特別是規劃設計方案的穩定程度、設計深度對項目成功實施與否影響極大。如設計方案不穩定，就可能導致工程變更、洽商等一系列問題的出現，項目投資可能因此大幅度增加。此外，編制建設標準時要做到深度適當，可操作性強。 5、重視專業中介機構的作用 在項目招標過程中，聘請中介咨詢機構為項目融資結構設計、招標文件、合約起草談判等方面提供專業化協助，可以更大限度挖掘潛力，規避風險。 三、政策建議 在國內基礎設施建設領域，BT方式作為一種新型的融資建設方式，誕生的時間短、實踐經驗少，在實際操作中需政府有關部門在立法、審批等環節進一步予以規范，以促進BT方式在基礎設施項目中的廣泛應用和健康發展。 1、建立健全BT相關的法律法規 目前國內沒有專門的BT方面的法律法規，使得BT項目在實際操作中缺乏明確的法律依據，給BT項目的實施帶來了一定的難度。BT項目資產到底屬于業主還是項目建設方，建設方的資質要求，是否需要成立BT項目公司等問題亟需明確和規范。建議有關部門加快立法步伐，盡早出臺專門的法律法規，使BT項目的實施更加規范，有章可循。 2、明確BT方式的稅收體制 在BT方式下，項目竣工驗收后移交給業主實際上是一種資產轉讓行為，業主向建設方支付的項目回購款時，按現行稅法，項目建設方需要繳納資產轉讓的營業稅金。由于在施工環節，建設方已經繳納了建筑營業稅，如果再繳納轉讓資產的營業稅金，等于是雙重納稅，無疑將加大項目的運作成本。鑒于BT項目的特殊性，建議有關部門盡快明確BT方式下的稅收征收體制，避免重復納稅。 3、明確BT投資建設管理體制 BT方式既是投資方式的創新，又是建設管理方式的創新。BT招標是按工程招標的方式由建設主管部門負責管理，還是歸入項目法人招標或特許經營招標的范疇由發改委等投資主管部門管理，目前其界定還不清晰，各部門在管理BT項目時職責分工相互交叉，定位也不明確。建議有關部門盡快明確BT項目的投資建設管理體制，明確職責分工，以避免多頭管理，職責不清。
[1] 作者系北京市基礎設施投資有限公司總經理
完全BT方式適用于工程技術成熟、技術標準明確、投資規模較大，且業主無工程建設管理經驗或能力的工程項目。 此方式的主要優點為：一是有利于擴大投資者的選擇范圍；二是由BT項目公司作為主體進行融資，可降低投資者的投資風險，拓寬融資渠道；三是項目結構清晰，建設協調、管理的各個環節銜接緊密，業主進行工程管理的難度較?。凰氖墙ㄔO風險全部轉移給項目建設方承擔，業主的建設風險較小，同時，建設方具有較大的自主權和利潤空間。 2、BT工程總承包方式 BT工程總承包方式是指通過招標確定項目建設方，建設方按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、竣工驗收等實行全過程的承包，并承擔項目的全部投資，由業主委托指派工程監理，項目建成后由業主回購的形式。此種方式的特點為： （1）工程施工直接由建設方承擔，無須進行二次招標，項目建設方必須為同時具備投融資能力和相應建設資質的工程總承包企業或聯合體。 （2）業主直接和建設方簽署BT投資建設合同及工程總承包合同，一般不組建項目公司。 （3）業主通過聘請工程監理公司或設立工程監管機構等方式對建設方進行履約管理。項目運作示意圖如下： BT工程總承包方式適用于工程技術較為復雜、投資規模較大，且業主具有一定的工程建設管理經驗或能力的工程項目。 BT工程總承包方式的優點與完全BT方式基本相同，主要區別在于項目建設方必須同時具備投融資能力和施工總承包資質,且一般不成立項目公司。 3、BT施工承包方式 BT施工承包方式是指通過招標確定項目建設方，建設方按合同約定負責工程施工及投資，項目驗收合格后由業主回購的形式。此種方式的特點為： （1）工程施工直接由建設方承擔，項目建設方必須同時具備具有投融資能力和相應資質的建筑施工企業。 （2）項目規模較大，通常一個項目拆分成若干標段實施。業主直接和若干個建設方簽署BT投資建設合同。 （3）建設方只負責工程的施工，業主負責工程全過程管理，設計單位和監理單位的管理由業主直接負責。 此方式適用于工程技術難度較大、不確定因素多，且業主具備較強工程建設管理能力的項目。和傳統建設方式相比，此方式的主要區別在于由項目建設方負責工程的資金籌措。 （三）BT方式實施中應注意的幾個問題 BT方式的實施過程和傳統建設方式基本相同，在此不作詳細闡述，重點就實施中應注意的幾個問題進行簡要說明。 1、選擇合適的項目實施結構，兼顧參與各方利益 在確定項目實施結構前，首先要對建設項目的工程特點、前期工作情況、業主的需求和管理能力，以及潛在投資者進行深入分析，以選擇對應的實施方式。同時，項目實施結構應把握“放而不亂，管而不死”的原則，作到既能保證項目建設方一定的建設自主權，又能最大程度的保證工程質量，維護項目業主的利益。 2、嚴格投標人的資質標準，對投標聯合體各方的關系要有明確的約定根據建設項目的投資規模和建設特點，在項目招標時應對投標人的投融資能力和建設能力提出明確資質標準，投標人應具備承擔BT項目投資建設的能力和經驗。 同時，由于城市基礎設施項目投資大，項目實施難度大，在項目投標時，投標人常以組成聯合體的方式參與項目投標。但在項目實施時，由于各投標聯合體的利益不一致，經常會出現聯合體內部“扯皮”的問題，影響項目的順利實施。為避免此類情況的發生，在項目招標時，應在招標文件的聯合體協議中明確約定各聯合體成員的權利義務關系，特別是對各聯合體的出資額、負責的工程內容等情況要明確約定，避免“扯皮”情況的發生。此外，聯合體成員的定位要明確，要盡量引導優勢互補的企業組成聯合體。 3、完善監管體系，杜絕分包、轉包行為 在BT項目中，工程分包和轉包情況比較普遍，是影響項目工程質量的重要風險因素。為避免此類問題的發生，可采取以下措施：一是在招標文件中對項目的分包、轉包情況進行詳細和明確的約定，禁止隨意分包和轉包；二是建立健全監管體系，業主應組建監管機構，對工程分包情況進行嚴格管理。 4、扎實做好前期工作，明確建設標準和工程接口 要成功實施BT項目，必須在項目提出、規劃、可行性研究、投資者的選擇、規劃設計方案、開工建設等各個環節保持一致性和前瞻性，扎實作好項目前期工作，明確項目建設標準以及項目與外部工程的接口。項目前期工作特別是規劃設計方案的穩定程度、設計深度對項目成功實施與否影響極大。如設計方案不穩定，就可能導致工程變更、洽商等一系列問題的出現，項目投資可能因此大幅度增加。此外，編制建設標準時要做到深度適當，可操作性強。 5、重視專業中介機構的作用 在項目招標過程中，聘請中介咨詢機構為項目融資結構設計、招標文件、合約起草談判等方面提供專業化協助，可以更大限度挖掘潛力，規避風險。 三、政策建議 在國內基礎設施建設領域，BT方式作為一種新型的融資建設方式，誕生的時間短、實踐經驗少，在實際操作中需政府有關部門在立法、審批等環節進一步予以規范，以促進BT方式在基礎設施項目中的廣泛應用和健康發展。 1、建立健全BT相關的法律法規 目前國內沒有專門的BT方面的法律法規，使得BT項目在實際操作中缺乏明確的法律依據，給BT項目的實施帶來了一定的難度。BT項目資產到底屬于業主還是項目建設方，建設方的資質要求，是否需要成立BT項目公司等問題亟需明確和規范。建議有關部門加快立法步伐，盡早出臺專門的法律法規，使BT項目的實施更加規范，有章可循。 2、明確BT方式的稅收體制 在BT方式下，項目竣工驗收后移交給業主實際上是一種資產轉讓行為，業主向建設方支付的項目回購款時，按現行稅法，項目建設方需要繳納資產轉讓的營業稅金。由于在施工環節，建設方已經繳納了建筑營業稅，如果再繳納轉讓資產的營業稅金，等于是雙重納稅，無疑將加大項目的運作成本。鑒于BT項目的特殊性，建議有關部門盡快明確BT方式下的稅收征收體制，避免重復納稅。 3、明確BT投資建設管理體制 BT方式既是投資方式的創新，又是建設管理方式的創新。BT招標是按工程招標的方式由建設主管部門負責管理，還是歸入項目法人招標或特許經營招標的范疇由發改委等投資主管部門管理，目前其界定還不清晰，各部門在管理BT項目時職責分工相互交叉，定位也不明確。建議有關部門盡快明確BT項目的投資建設管理體制，明確職責分工，以避免多頭管理，職責不清。[1] 作者系北京市基礎設施投資有限公司總經理
