城市軌道交通建設中需要研究解決的問題 最近１０多年來,城市軌道交通具有的緩解城市交通擁堵、改善城市環境和引導城市布局結構優化的功能在我國得到越來越廣泛的認同。北京、上海和廣州等城市已建成并投入運營的軌道交通線路達２６９公里,１０個城市正在建設３５８．９公里新線，還有３０多個城市不同程度地開展了軌道交通建設的前期研究工作。針對現階段我國城市前所未有的軌道交通建設高潮,以下幾個方面的問題需要引起我們的思考并重視。一、現階段我國大城市并非都有必要修建軌道交通系統 從運輸效率和城市環保的角度看,軌道交通無疑最有優勢。但相對于其他交通方式,軌道交通系統所需投資巨大,往往是城市基礎設施建設中最大的一項投資。我國城市軌道交通平均每公里綜合造價,地面形式為０．５—１．５億元，高架形式１—２．５億元，地下形式—８億元。而且軌道交通的運營維護費用也非常昂貴,目前世界上建有軌道交通的１４４個城市中,只有香港、大阪等少數幾個城市能夠回收運營成本。即使在正常情況下,城市軌道交通項目也屬于高風險投資。 軌道交通系統作為公益設施固然有很好的社會效益,但從持續發展的角度考慮,對其經濟效益也要給予足夠的重視。如果不能保證軌道交通項目的經濟合理性,所在城市將面臨沉重的還貸壓力和運營補貼壓力。從國際經驗看,擁有軌道交通系統的城市都是各國政治、經濟、文化中心,這些城市的經濟發展水平較高,客運市場需求旺盛,可以保證軌道交通項目的經濟合理性。從我國國情出發,為了高效地解決城市交通問題,在北京、上海、廣州等經濟發達的特大城市中盡快建立軌道交通網絡是必要的。但對于其他相當一批大城市而言,現階段建設軌道交通系統的經濟可行性并不充分。必須明確,城市人口的多少不是修建軌道交通的充分條件,經濟發展水平和未來客運需求才是最關鍵的決定因素。 同實際上很多城市并非都要依靠軌道交通才能解決城市交通問題。國外迅速發展起來的大容量快速公交系統ＢＲＴ)就是一種創新的現代化公交客運系統。作為介于軌道模式和常規公交模式之間的第三種模式,大容量快速公交系統既繼承了軌道交通大容量、專有路權、水平上下車和車外售票等特點,又吸收了常規公交的方便靈活特點,并結合先進的信息管理技術,充分體現公交優先的理念,是一種容量大、投資省、建設周期短、方便準時的新型公交方式。根據國外的經驗,大容量快速公交系統的建設成本僅相當于地鐵的１０%,其建設周期一般為１—２年時間。目前美國的紐約和洛杉磯、加拿大的溫哥華和法國的里昂等城市都已經或準備建立這種大容量快速公交系統。我國大城市應該借鑒國外城市這種因地制宜的做法,結合自身特點,慎重選擇最適合城市發展需要的公共交通模式。二、城市軌道交通項目的前期研究必須科學、全面、深入 前期研究是設計工作的基礎,對工程建設具有導向作用。城市軌道交通建設是一項涉及面廣、多專業相互協調配合的復雜系統工程,做好前期研究工作尤為重要。隨著軌道交通建設的迅速發展,我國在軌道交通的前期研究領域也取得了長足進步,已經建立起比較規范的理論方法和內容體系,并且在豐富的實踐中不斷完善。但是不能否認,目前的前期研究工作還存在不少有待改進之處。 解決城市交通問題的關鍵,應該是構筑對于私人汽車交通有競爭力的公共交通體系,而不是如何處理軌道交通與常規交通之間的競爭關系。軌道交通系統是城市公交的骨干,但它并不能完全取代常規公交,而且只有與常規公交相銜接,才能充分發揮其骨干作用,兩者之間應該是相互補充、協調配套的關系。因此,在軌道交通項目的前期研究中必須樹立城市交通一體化的思想,處理好軌道交通與城市其他交通模式之間的關系。我國不少城市的軌道交通規劃通常僅局限于軌道交通系統本身,缺乏城市交通一體化的觀念,忽視軌道交通與常規公交的接駁和換乘,致使一些軌道交通項目在建成若干年后,其運量只相當于一條常規公交線路的運量,教訓極其深刻。 除了著眼于解決城市交通問題外,城市軌道交通建設在引導城市空間結構合理發展上也具有重要作用。將城市軌道交通規劃與城市土地利用規劃有機地結合起來,既有利于保證未來的建設條件,又有利于將沿線土地的升值部分轉換成軌道交通建設的資本,為發展軌道交通籌集資金。但是一些城市在編制軌道交通線網規劃時,不重視與城市土地控制的銜接,導致兩者缺乏聯系,甚至相互抵觸。在全國２５個已經進行了不同深度軌道交通線網規劃的城市中,只有不到１／３完成了土地控制規劃。這樣,當軌道交通項目實施時,周邊土地已規劃他用,這部分土地的升值部分將難以回饋城市軌道交通建設,實際的受益者是房地產開發商,這是令人遺憾的。因而必須通過土地控制規劃對城市軌道交通線網規劃的成果進行深化和落實。三、制定優惠政策鼓勵民間資本進入城市軌道交通領域 城市軌道交通建設需要穩定的資金保障。發達國家的城市軌道交通發展到今天的規模,與其制定的投資市場化政策密不可分。在當前各國的城市軌道交通建設中,投資主體多元化、融資渠道多樣化已成為共同趨勢。實際上,如果僅僅依靠政府的財力,即使是發達國家也無力在保持高社會福利的同時,維持其基礎設施的高水準。這時,民間主動融資(ＰＦＩ)對政府和公眾來說就是一個“雙贏”的選擇。已在許多發達國家應用的民間主動融資的基本理念是:將建設和維護公共資產的責任轉移給民營企業,通過民間財團的競標,降低城市基礎設施的開發建設成本和維護支出,特許使用權期滿后項目所有權無償轉讓給政府。 在我國,城市軌道交通項目的投資主體是各級政府,其融資方式相對于公路而言也比較單一,主要采取國家預算內資金、國內貸款和利用外資三種形式。以上海地鐵３號線為例,上述三者分別占建設資金的３２%、４９%和１９%。這樣的投融資格局存在的問題是:一方面,由于建設管理體制的制約以及軌道交通項目本身的金融風險,籌資難度較大;另一方面,由政府出面貸款常常使政府背負沉重的負擔,且外資一般用于購置車輛和其他控制設備,必然會大量增加項目建成后的運營成本。 為了適應我國城市軌道交通加快建設的需要,必須拓寬融資渠道,積極推行投資主體市場化政策。我國民間資本的發展潛力很大,應該成為城市軌道交通建設資金的一個重要來源。一些已經按現代企業制度建立起規范的法人治理結構的民營企業進入城市軌道交通領域,不會改變國有資本的壟斷地位,而且有利于提高投資效率和服務水平。針對現階段民間資本進入城市軌道交通領域面臨的問題,要加緊制定城市軌道交通投資的具體政策。一是要從政策上支持民間資本進入城市軌道交通領域;二是要縮減項目審批環節,避免尋租行為發生;三是各級政府要帶頭樹立信用觀念;四是要理順城市軌道交通的價格體系。四、采取綜合措施降低城市軌道交通項目的建設成本 城市軌道交通項目投資規模大、建設成本高,工程投資動輒幾十億元。上海、廣州新建成通車的地鐵線平均每公里綜合造價達到７億元左右。如此高的建設成本,對于大多數城市的財力是難以承受的,嚴重影響到城市軌道交通的持續發展。不解決城市軌道交通建設成本高的問題,許多城市的軌道交通建設規劃就很難實現。對影響城市軌道交通建設成本的諸多因素進行分析可以看到,合理確定建設標準和推進城市軌道交通裝備國產化是降低建設成本的兩個主要途徑。 我國仍屬于發展中國家,城市軌道交通項目的建設標準應該定位為:確保安全、可靠,重點考慮大容量、低成本,不應過分突出舒適、豪華和高水平服務。在設計理念上,不應盲目追求一流的設計。如果一味要求設計達到一流水平,那么設計人員為了表現其專業能力和技術水平,就會追求造型獨特、系統復雜,這樣的設計可能成為財務上的敗筆;如果追求的是以最低的成本去獲取最大的產出,那么這個設計在商業經營上就容易成功。在技術選擇上,對于能夠提高經濟效益的先進技術要大膽采用,對于不能反映經濟效益反而會使財務背上包袱的先進技術絕不能盲目選用。我國城市軌道交通建設的主要目標是快速、大容量地輸送乘客,以改善城市慢速、擁擠的公共交通。因此,我國的城市軌道交通系統只要做到安全、可靠、準點,其他標準比發達國家低一些,一樣會有市場。 城市軌道交通裝備國產化對降低我國城市軌道交通項目的建設成本關系重大。上海地鐵１號線和２號線、廣州地鐵１號線全部采用進口車輛,車輛投資占到總投資的３５%以上,如果能實現車輛國產化,車輛投資占總投資的比重可以降到２０—２５%,相應就能降低整個地鐵系統的總投資。推進城市軌道交通裝備國產化的關鍵在于加快其技術發展進程。建議由國家組織有關科研單位、院校和企業聯合攻關,以解決城市軌道交通裝備國產化的關鍵技術難題;在重視整車設備國產化的同時,采取合資、合作方式逐步開發研制關鍵零部件,擴大國產化比例;制定并嚴格執行政府采購政策,為國內相關企業通過市場競爭實現技術積累提供必要扶持。