城市軌道交通建設采用PPP融資模式的探討摘 要: 城市軌道交通建設投資巨大，僅靠政府投資難以滿足發展的需要，因此必須采用多種方式籌措建設資金特別是吸引民營資本的進入。通過分析城市軌道交通建設采用PPP模式的總體思路和運作框架，探討運用PPP模式的3種運作方式，說明該模式是吸引民營資本參與城市軌道交通建設的較好方式，但應建立相應的保障機制。關鍵詞：PPP模式；城市軌道交通；投融資；民營資本；建設 城市軌道交通在我國一貫采用以地方政府財政資金為主導的財政投融資模式。但對此巨額投資，僅靠政府難以滿足需要。因此，實現城市軌道交通建設項目融資渠道的多元化，特別是吸引國內外民營資本的進入，是加快我國城市軌道交通建設的必由之路。1傳統的融資模式存在的問題在吸引民營資本參與公共基礎設施方面，國際上一般采用 BOT（Build-Operate-Transfer）、ABS（Asset-Backed-Security）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）等幾種融資模式。在運作上這些模式都存在一些問題。（1）在現有的模式下公共企業和民營企業之間是一種等級結構，缺乏協調機制，以犧牲其他參與方的利益來謀求自身利益的最大化。（2）現有模式在項目的確認、可行性論證等前期工作中，沒有民營企業的參與，完全由公共企業來完成，這將增大民營企業的風險。（3）風險分配不合理。現有融資模式一般在通過招投標確定某一民營企業后,就將項目的責任全都轉移給了后者，從而提高了建筑商和投資商的風險，加大了項目融資的難度，削弱了民營資本參與基礎設施建設的積極性。 目前國際融資領域內出現一種新興項目融資模式，即 PPP 模式，它克服了以上問題，滿足了公共部門與民營企業的需要，較適合應用于我國城市軌道交通建設。2 PPP融資模式的總體思路 PPP（Public-Private Partner-ships）模式，即公共部門與民營企業合作模式，是指政府、盈利性企業和非盈利性企業基于某些公用事業項目而形成的相互合作關系的形式。該模式興起于 20 世紀 80年代的英國。通過這種合作形式，合作各方共同承擔責任和融資風險，使公共部門的成本和風險大為降低，既滿足了民營企業盈利性的要求又提高了公用事業的服務效率和質量。PPP 模式運用于城市軌道交通建設的總體思路如下。（1） 以項目為主體的融資活動是項目融資的一種實現形式。主要根據項目的預期收益、資產及政府扶持措施的力度，而不是項目投資人或發起人的資信安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益，是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。(2)使民營資本更多的參與到項目中，提高了效率，降低了風險。這正是現行項目融資模式所缺少的。PPP 方式的操作規則使民營企業參與到包括城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作在內的整個項目運行周期中，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中的高效管理方法與技術引入到項目中，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。（3） 在一定程度上保證民營企業的盈利。民營企業的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，對于一個無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的。而采取PPP模式，政府可以給予民營企業相應的政策扶持作為補償，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營企業投資城市軌道交通項目的積極性。3PPP融資模式的框架 根據 PPP 模式的總體思路和城市軌道交通的特點，整個城市軌道交通建設PPP模式的框架包括以下7個部分。（1）選擇項目合作公司。政府部門根據城市軌道交通建設的需要，確立一家有資質、有實力的私營合作公司，該公司一般為財團或建筑經營企業，并與該私營公司簽訂特許權協議。（2）確立項目。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認、技術設計和可行性研究工作，共同完成項目的前期工作。（3）成立項目公司。持有特許權協議的公司根據政府部門和私營公司共同確立的項目，組織成立項目公司作為特許權人承擔合同規定的責任和義務。（4）招投標和項目融資。項目公司在政府的監督下，可以將工程進行招投標，同時公共部門和項目公司合作進行項目融資，公共部門一般作為擔保人出現，由于有政府公共部門的擔保，使投資人的風險大為減少，融資的難度降低，提高了項目融資的成功率。（5）項目建設。政府與中標人或該建筑經營企業本身對項目進行設計和施工建設，政府與其進行合作的同時也對其進行監督。（6）運行管理。項目建成后，項目公司負責經營管理，政府部門根據協議和有關法律的規定，對項目公司的運行進行監督管理并予以一定的政策扶持。（7）項目交接。特許權協議期滿，承建商把項目移交給政府，所有固定資產全部無償歸政府所有。4PPP模式的運作4.1 PPP模式的運作方式 在城市軌道交通建設中的基本運作方式可確定為BTO（Build-Transfer-Operate）和BOT（Build-Operate-Transfer），但這不同于傳統的BTO和BOT。在PPP模式下政府資金都將參與到整個項目的不同階段，與社會投資者共同參與項目的投資、建設、運營，共擔風險、共享收益。現提出 3 種國內城市軌道交通建設的PPP運作方式下的BTO模式、SB-O-T（Subsidize inBuilding，Operate and Transfer）模式及B-SO-T（Build，Subsidize inOperation and Transfer）模式。后兩種模式可參考文獻[5]。（1）BTO模式。公共部門與民營企業共同確定項目后，由私營企業（一般為投資財團）負責整個城市軌道項目的建設與融資，政府負責監督和協調，建設完成后將項目轉交給政府，政府再將整個項目和軌道沿線土地的開發及使用權租賃給該企業，項目成長期內象征性的收取或不收取租金，為其實現合理的投資收益提供保障。在此期間內，企業利用沿線的區位優勢對土地進行開發，對軌道交通主業與沿線開發進行培育，從而形成房地產熱銷—客流需求遞增—軌道交通市場活躍—沿線房產再熱銷的良性循環，從而為在租期到期前回收成本并且實現盈利奠定基礎。在項目的成熟期，每年根據項目公司的經營情況收取一定的租金，防止產生超額利潤。租期滿后可以續租。此方式的優點是減輕政府的負擔，促進公共交通的發展，建立有效地軌道建設項目的市場化收益機制，同時有利于城市進行點軸式開發，以及引導城市空間可持續發展。難點是對民營企業的要求特別高，項目的成長期和成熟期無法準確劃定，難以確定恰當的租金率，同時相關的法律、法規及操作規則還有待于完善。（2）SB-O-T模式，又稱前補償模式。將一個完整的城市軌道建設項目分割成兩部分:①公益性部分，包括車站、軌道、洞體等土建工程;②盈利性部分，包括車輛、信號等設備的投資。公益性部分由公共部門出資的投資公司負責建設，而盈利性部分則由民營企業出資成立的 PPP 項目公司來完成。項目全部建成后，與民營企業簽訂特許經營協定，在項目成長期，政府將公益性部分無償或象征性的租賃給PPP項目公司，以保證其正常收益。在項目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投資的同時，防止民營企業的超額利潤。項目特許期滿后，PPP 項目公司無償將項目資產移交政府或續簽合同。(3)B-SO-T模式，又稱后補償模式。在共同確定項目后，由民營企業負責投資、建設和運營。政府以預測客流量和實際票價為基礎，預先核定項目公司的運營成本和收入，對產生的運營虧損給予相應補貼。政府以運營期內客流量的年平均增長率（用 a%表示）為控制標準，項目投入運營后，若實際客流量比預測客流量減少的幅度超過a%，政府則按照合同規定給予民營企業相應的補貼;如實際客流量達到預測客流量的1+a%以上，超出部分將由政府部門和民營企業按照一定的比例共享。在此模式中，預測客流量以3年為一個周期進行調整。目的是控制民營企業產生超額利潤和保證其正常收益。4.2 成功運作PPP模式的保障機制 PPP 模式成功運用于城市軌道交通建設，除設計操作性強的運作方式外還取決于多方面的因素，如政府政策、法律、法規等，必須加快完善這些內容，從而為成功運作PPP模式提供保障，吸引更多的民營資本進入城市軌道交通建設。（1） 政府角色。政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導，變為與民營企業合作提供公共服務中的監督、指導及合作者的角色。（2）法律和法規保障。項目進行 PPP 模式運作，需要在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段對政府部門與企業各自承擔的責任、義務和風險進行明確界定，以保護雙方的權益。因此PPP 項目的運作需要清晰、完善的法律和法規制度予以保證。（3）政策保障。PPP模式最大的特點是通過給予一定的政策扶持來保證民營資本的收益率，以吸引民營資本的投入。如能結合當地城市軌道交通建設的實際情況，提出符合有關法律、法規的政府扶持政策，必將充分調動民營資本的積極性。在PPP運行方式下的BTO及B-SO-T模式，分別在給予民營企業擴大特許經營權限和經營收入擔保方面，做了有益的嘗試。(4)人才保障。PPP模式在我國尚屬新的運作方式，需要經濟、法律、財務、合同管理和專業技術等各方面的綜合知識。因此要加強對PPP模式的學習和研究，以及相關人才的培養，從而增強民營企業或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施都能高效率地完成。 截至 2001年底，我國民間資本存量已經高達12萬億元。作為公共部門與民營企業合作模式，如果能夠健全相關的法律、法規體系，既保證基礎設施的公益性又能滿足民營資本的盈利性，則PPP模式在國內城市軌道交通建設方面必有其廣闊的應用前景。參考文獻：[1] 陳有安，王學軍.項目融資與風險管理[M].北京:中國計劃出版社，2000.[2] 羅澤濤.交通運輸投融資管理[M].北京:經濟科學出版社，2000.[3] 劉鐵軍，李秀軍.城市基礎設施建設中的TOT融資模式探討[J].現代管理科學，2003，(4):84-85.[4] 李 燕，趙 凱.論 ABS 融資方式在我國基礎設施建設項目融資中的運用[J].經濟工作導刊，2003，(10):6-7．[5] 王 灝.加快 PPP模式的研究與應用，推動軌道交通市場化進程[J].宏觀經濟研究，2004，(1):47-49.[6] 王麗婭.PPP在國外基礎設施投資中的應用及對我國的啟示[J].海南金融，2003，(11):36-40.[7] 王周喜，張 勇.PPP 融資模式在西部基礎設施建設中的可行性分析[J].西北農林科技大學學報(社會科學版)，2003，(2):106-110.