摘 要：BOT是大型基礎設施建設和成套設備引進等項目的融資、經營、管理的方式。本文從公路BOT項目中政府地位和責任的角度，闡述政府處于立項決策者、特許授權者、最終所有者和用戶代表者的地位，承擔著特許的授予、用地政策、信貸財政支持、匯率利率支持、稅收優惠、后勤服務、沿線服務設施開發、最低收入擔保、競爭保護、不可抗拒力的責任，并在應用BOT機制的辦事機構、政策措施、監控體系、外部環境方面提出建議。
關鍵詞：公路 BOT 政府 地位 責任

BOT(BuildOperateTransfer)即建設—經營—轉讓，是80年代中期興起的大型基礎設施建設和成套設備引進等項目的融資、經營、管理的方式，適用于投資高、建設周期長、風險波動性大的基礎建設項目。1994年來，為解決公路交通“瓶頸”制約的問題，我國在京通公路、廣深珠高速公路等項目中引入BOT機制，籌集了大量的工程建設資金，促進了公路事業的快速發展。江蘇省政府1997年在《關于積極合理有效利用外資的若干政策意見》(以下簡稱《蘇政發?1997?99號文件》)中指出：“引進海外基金和BOT融資……也是應該積極嘗試和大力發展的利用外資形式。”
政府在BOT項目中既是興建公路項目的決策者，又是廣大用戶的代表者和最終購買者，承擔著重大的責任，發揮著重要的作用。政府是簽訂項目合同的一方，與公路經營企業、資金借貸銀行等有著復雜的關系，擔負著與其權力相應的責任和義務。

1 公路BOT項目中政府的地位

BOT項目中政府所處的重要地位決定了其對公路經營企業承擔的責任。具體來說，政府處于以下幾種地位：?
1.1 政府是BOT項目的立項決策者
公路是國民經濟的基礎產業，具有社會公益性的特征。《中華人民共和國公路法》(以下簡稱《公路法》)第一章第四條規定：“各級人民政府應當采取有力措施，扶持、促進公路建設。公路建設應當納入國民經濟和社會發展計劃。”各級政府交通主管部門根據地區經濟發展的需要，按照交通量的需求，制定與交通運輸規劃相協調的公路建設計劃，確定一些急需上馬、前景良好，但缺乏資金、技術的大型建設項目，采取BOT的機制，并報上級有關部門批準立項后，通過基本建設程序，選擇公路經營企業，實行授權轉讓委托，以加快公路基礎設施的建設。
1.2 政府是BOT項目的特許授權者
政府在確定BOT項目合作伙伴后，將通過長時期的談判，就公路BOT項目特許權的范圍、期限、要求等內容與公路經營企業達成共識，以經濟合同的形式，明確公路經營企業的權力范圍，賦予其一定期限內特許權力。政府將通過特許授權的方式，把公路項目某一段時期內建設、經營、收費、養護等權力委托給公路經營企業，使其能在特許范圍內開展項目的經營管理活動，謀求投資后的收益和回報。
1.3 政府是BOT項目的最終所有者
政府通過特許權方式轉讓，使公路經營企業獲得項目經營權或產權，但政府在合同期滿后，將最終擁有公路項目的產權和經營權。《公路法》第六章第六十五條規定：“由國內外經濟組織依照本法規定投資建成并經營的收費公路，約定的經營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關交通主管部門管理。”因而，在公路項目特許權期滿后，公路經營企業應將經營權或產權轉移給政府控制，政府將依法無償收回該公路項目。?
1.4 政府是BOT項目的用戶代表者
公路是支撐國民經濟的基礎結構，服務于社會生產和大眾生活。政府代表著公路項目的廣大用戶，必須維護用戶權益，保證BOT項目有較高的工程養護質量、低廉的收費價格和優良的服務水平，使廣大用戶滿意。因而，政府應加強監督檢查公路經營企業的施工質量，嚴格審定過路費的收取價格，監督公路經營企業的日常養護管理，保障用戶的合法權益。

2 公路BOT項目中政府的責任

公路BOT項目中建設經營的風險分別由政府和公路經營企業承擔。政府在項目建設中處于最重要參與者的地位，也擔負著至關重要的責任，決定著項目建設的成敗。具體來說，有以下幾項責任：
2.1 特許權的授予
在BOT項目中，政府把公路項目建設、經營、管理等權力以特許授權的方式，移交給公路經營企業，轉讓經營權的期限一般在20年以內，不超過30年。在該期限內，公路項目的經營權將完全由公路經營企業獨立控制，政府不得隨意干涉項目的日常管理。政府在特許權期限內將失去對公路項目經營管理的微觀控制，但可通過價格、稅金等杠桿加以適度調節，進行宏觀管理，保證BOT項目的健康、持續的發展。
2.2 用地政策
公路建設需要大量的土地。政府應根據《中華人民共和國土地管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓暫行管理辦法》，制定BOT項目用地政策，通過土地有償轉讓等形式使公路經營企業得到建設用地。《蘇政發?1997?99號文件》第36條規定：“允許將已建成和經營交通基礎設施及其合作范圍內的土地使用權和經營權或股權，依法有償轉讓給外商。”亦可借鑒國內的一些做法，由公路經營企業結合里程定額補貼，沿線地方政府統籌安排公路用地的征用、拆遷、賠償工作，差額部分由地方財政補給。在項目建成經營取得收益后的若干年份，由公路經營企業逐步清還地方政府差額補給費用。償還費用是在土地原值差額補貼費用的基數上，加上銀行同期存款利息及通貨膨脹等因素，使地方政府有足夠的積極性參與項目建設。
2.3 金融財政支持
公路經營企業從事項目開發建設需要巨額資金。除企業自身資本金以外，一般通過股票上市交易、銀行貸款等方式籌集資金，而國外銀行財務公司等金融機構也一般要求政府對公路經營企業進行擔保。但《中華人民代和國擔保法》規定：政府機關不具備為企業提供信貸擔保的資格。政府則可以采取牽線搭橋的方式，使公路經營企業與專業或商業銀行共同投資合作、共擔風險，取得收益后優先返還。在公路項目建設期間，如遇有經濟危機或公路經營企業因特定因素運轉困難等情況，政府應準備一個最低限度財政備用額度，提供給公路經營企業度過難關，維持項目的照常運行，保證公路的按期竣工使用。
2.4 匯率利率支持?
公路經營企業在項目開發資金上外資所占份額較大，則須考慮由于匯率浮動對工程建設帶來的負面影響。國際大型土木工程承包費用匯率一般應以工程所在國政府(業主)指定的銀行在投標截止日前30d的該外幣的賣價為準，并適用于整個合同履約期間。但如果匯率下降超過20%，政府則應考慮提供財政備用額度或協助聯系商業銀行貸款，以保證工程建設施工順利進行。如果利率下降超過25%時，政府也應適當采取措施，支持公路經營企業的生產運轉。
2.5 稅收優惠
BOT項目運轉后，公路經營企業按照我國稅法的有關規定，應繳納各類稅收和行政事業性費用。政府可以采取分階段減稅、免稅、退稅的方式，給予公路經營企業一定的優惠政策，保護開發商的利益。《蘇政發?1997?99號文件》中規定：“從事港口、碼頭、公路等基礎設施建設的中外合資企業，經省稅務部門批準，按15%的稅率征收企業所得稅。經營期在15年以上的，從獲利年度起，第1年至第5年免征企業所得稅，第6年至第10年減半征收企業所得稅”、“對外商投資企業和外國企業在我省進行固定資產投資，不征收固定資產方向調節稅”、“對外商投資企業在我省進行固定資產投資，不征收固定資產方向調節稅”、“外商投資企業從事生產性項目占用耕地可免征耕地占用稅”。政府采用合理的稅收政策，在調動公路經營企業積極性的同時，亦可有利于監督管理公路經營企業的財務活動狀況，便于積累管理經驗。
2.6 后勤服務
公路經營企業承擔BOT項目后，需要政府在供水、供電、備土、勞力、生活服務等方面提供便利條件。政府應主動協調電力、郵電、供水、勞動、糧食、交通等職能部門與公路經營企業之間的聯系，積極疏導項目承建方與當地政府和群眾的關系，維持良好的治安和施工秩序。政府尤其是鄉鎮、村組干部要積極為公路經營企業提供工程建設、養護生產等所需的社會勞動力，緩解勞力需求的矛盾，也可增加當地就業機會。
2.7 沿線服務設施開發
公路項目建成通車后，公路沿線將迅速形成新的經濟開發帶，交通運輸服務設施的開發也將成為新的經濟增長點。政府可將沿線服務設施的開發權一并轉移給公路經營企業，由其負責公路沿線服務設施的開發，興辦加油站、餐廳、商場、休閑場所等機構，實現收費、養護、服務等措施一條龍配套，既可增加公路經營企業的收益，又便于全路的單獨管理。《蘇政發?1997?99號文件》規定：“外商投資建設和經營交通基礎設施項目，可以充分利用該設施的優勢，依法經營項目一定范圍內的服務設施；也可以在同等條件下，優先受讓交通基礎設施沿線的土地使用權進行開發經營，并可在出讓地價上給予優惠”。
2.8 最低收入的擔保
公路經營企業主要依靠收取公路過路費來謀求投資的回報和利益。公路項目建成后車輛交通量的大小決定著收取過路費的多少。政府可根據測算交通量的增長速度，在不同階段和年份制定出由政府控制掌握的最低收入水平線，向公路經營企業提供不同的最低收入的擔保。當公路經營企業收取過路費達不到最低收入水平線時，政府可視情給予公路經營企業一定的補帖，保證公路經營企業的收益率，調動投資開發商的積極因素。
2.9 競爭保護
公路經營企業的收益直接取決于公路項目過往車輛的交通量。為保證項目建成通車后，經營企業有穩定的收入，政府應向公路經營企業作出項目應用范圍內無第二設施的承諾，特許權期限內不在項目附近興建任何競爭性公路，控制公路支線叉道口的連接，使公路經營企業保持較高的回收率。
2.10 不可抗拒力?
公路建設項目由于受自然或政治等因素影響，造成巨大的損失，將嚴重侵害公路經營企業的利益。政府應視不可抗拒力的主要因素和經營企業的損失狀況，相應給予公路經營企業一定的經濟補償，或相應延長特許的期限，免去公路經營企業因延誤而產生的責任。如項目就此終止，政府應承擔公路經營企業已發生的債務和已支付的資本金，并分期進行補償。

3 幾點建議

利用國際資本推動公路建設，逐步建立“國家投資、地方籌資、社會配資、利用外資”的公路建設投融資體制勢在必行。政府應當主動引入國際通用的BOT機制，積極發揮自身作用，促進公路事業的發展。筆者認為可以從以下幾個方面入手：
3.1 有一個精干的辦事機構?
公路BOT項目在我國剛剛興起，部分省市交通主管部門仍沒有一個專門研究和管理BOT項目的機構，普遍缺乏BOT項目開發建設人才。當務之急是盡快引入BOT經營思想，請世界銀行專家、學者對縣級以上交通主管部門負責人和從事交通計劃、投資、規劃工作者進行一次深入的BOT常識教育。各級政府應選擇一些既懂理論、又重實踐，具有豐富的金融、經濟知識和管理工程理論的人才成立BOT項目開發管理機構，系統研究交通基礎設施建設如何運用BOT機制，掌握對公路建設、經營、轉讓期間的條件和要求，主動與國內外公路經營企業和財團進行洽談合作，力爭早開發公路BOT項目。
3.2 有一套規范的政策措施
公路工程建設領域應用BOT，需要一套完整、規范、切實可行的政策措施。目前，我國采取BOT方式進行公路建設的項目較少，仍然缺乏政策上的規范性和連續性，存在著人為的隨意性狀況。因而，各級政府應從當地實際情況出發，結合公路建設項目的特性，盡快研究制定一套有利于約束政府職能部門和公路經營企業行為的政策措施，明確規定雙方的權利、責任、義務、履行期限和要求等內容，尤其要抓好公路項目特許權轉讓后工程建設質量、進度的控制，項目建成后過路費收費價格、養護和服務管理等方面規則的制定，確定項目經營主體的責任，使公路BOT項目在規范化、法制化的軌道上運轉，提高公路項目的整體服務水平。?
3.3 有一個有力的監控體系
BOT項目在建設、經營、轉讓三個階段，政府應有針對性地加強對公路經營企業的監督管理，保證廣大用戶的合法權益。在建設期間，各級政府應按照《公路法》的要求，積極發揮社會監理的作用，強化對工程建設質量、進度的控制，把好各道檢查檢測關，嚴格按質量標準檢驗、驗收公路經營企業的施工質量，確保公路項目按時保質完成。在經營和轉讓期間，政府應依法加強對公路經營企業收費、養護、服務等方面工作監控，從嚴控制過路費的收取價格，保持良好的路況質量，提供優質的運輸服務，使之達到廣大用戶的滿意程度。《公路法》第六十六條規定：“依照本法第五十九條規定受讓收費權或者由國內外經濟組織投資建成經營的公路養護工作，由各該公路經營企業負責。各該公路經營企業在經營期間應當按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程做好對公路的養護工作。在受讓收費權的期限屆滿，或者經營期限屆滿時，公路應當處于良好的技術狀態。”
3.4 有一個良好的外部環境?
公路BOT項目建設周期長，公路經營企業也擔負著較大的建設風險。政府應努力創造一個寬松、優良的外部環境，從BOT項目的產業導向、項目開發、審核審批、建設施工、建成管理等方面采取“一條龍”全過程服務，積極解決一些職能部門之間協調的問題，做好BOT項目的延伸、配套等后期工作，為公路經營企業提供各種力所能及的服務，不斷改善服務態度，提高辦事效率，創造良好的法制環境。